Private Public Partnerships

Zur Umsetzung von Immobilienprojekten (PPP-Modell)

Sämtlichen PPP-Modellen ist gemein, dass die öffentliche Hand bei der Wahrnehmung und Umsetzung von Planungs-, Bau-, Betriebs- und Finanzierungsaufgaben durch einen privaten Partner insofern unterstützt wird, als diese Aufgaben teilweise oder gänzlich auf den privaten Partner übertragen werden. Dem privaten Partner kann beispielsweise die Aufgabe auferlegt werden, Finanzierungsmodelle vorzuschlagen. Auch die Überbindung von Agenden im Zusammenhang mit der Akquisition von Drittmitteln bzw. von Förderungen ist vorstellbar.

Zudem übernimmt der private Partner dabei Aufgaben, die über die bloße Errichtung und Finanzierung des Bauwerks hinausgehen. Die baulichen bzw. grundlegenden Anforderungen können dabei im Wesentlichen durch den öffentlichen Auftraggeber, beispielsweise über ein Raum- und Funktionsprogramm, vorgegeben werden.

Mit PPP-Modellen wird das Ziel verfolgt, Ausschreibungen zu vereinfachen, personelle Entlastung zu erreichen, wechselseitige Erfahrungen zu nutzen und Effizienzvorteile zu realisieren. Zudem können PPP-Projekte einen budgetären Vorteil bringen, wenn diese Maastricht-optimiert („off-balance-sheet“) abgewickelt werden, wofür insbesondere das PPP-Mietmodell in Frage kommt. Dabei ist maßgebend, dass durch die konkrete Ausgestaltung der Struktur der PPP-Zusammenarbeit die Übertragung der Mehrzahl der Risiken auf den privaten Partner gewährleistet ist. Daneben können für die Wahl und Gestaltung des Modells jedoch auch (umsatz-)steuerliche Auswirkungen maßgebend sein.

Für PPP-Projekte sind sohin grundsätzlich verschiedene (Vertrags-)Modelle möglich, von denen folgende nachfolgend dargestellt werden:

(i) PPP-Inhabermodell

(ii) PPP-Mietmodell

(iii) PPP-Erwerbermodell

(iv) PPP-Konzessionsmodell

(v) PPP-Gesellschaftsmodell (institutionalisierte PPP)

Die PPP-Modelle (i) bis (iv) werden als „Vertragsmodelle“ bezeichnet, da sie auf einer rein schuldrechtlichen Beziehung zwischen der öffentlichen Hand als Auftraggeber und dem Privaten als Auftragnehmer beruhen. Daneben gibt es auch das „institutionalisierten PPP-Modell“, bei dem sich der öffentliche Auftraggeber an der PPP-Projektgesellschaft, die den Auftrag abwickelt, beteiligt.

PPP-Inhabermodell

Das PPP-Inhabermodell ist (wie sämtliche der dargelegten PPP-Modelle) dadurch gekennzeichnet, dass der private Partner das Bauwerk plant, baut und finanziert. Zudem übernimmt der private Partner während der Vertragslaufzeit (Nutzungsdauer) Betriebs- und Erhaltungsleistungen sowie Facility Management-Leistungen. Die während der Laufzeit zu erbringenden Leistungen beinhalten bei Universitätsprojekten, falls gewünscht, auch Leistungen wie Kantine, Buffet, Wartung medizinischer Apparaturen etc. Die Liegenschaft verbleibt jedenfalls über die gesamte Vertragslaufzeit im Eigentum der öffentlichen Hand, die mit der Bauführung auf ihrem Grund zugleich Eigentümerin des errichteten Bauwerkes wird. Das PPP-Inhabermodell entspricht sohin im Wesentlichen einem erweiterten Werkvertrag mit gestundeter Finanzierung und zusätzlich vereinbarten Gebäudedienstleistungen während der Nutzungsphase.

Der private Partner erhält während der Laufzeit ein periodisches Entgelt, welches sämtliche seiner Planungs-, Investitions-, Betreiber- und sonstigen Betriebsmittelkosten, Finanzierungskosten sowie die Risikozuschläge und seine Gewinnmarge abdeckt. Das Verwertungs- und Nachfragerisiko liegt daher bei diesem Modell (in der Grundform) beim öffentlichen Auftraggeber, das Bau- und Sanierungsrisiko demgegenüber während der Laufzeit beim Privaten.

PPP-Mietmodell

Der private Partner erbringt seine Leistungen auf der Liegenschaft des öffentlichen Auftraggebers, die in dessen Eigentum verbleibt. Das Gebäude selbst steht jedoch bei diesem Modell – im Unterschied zum PPP-Inhabermodell – im Eigentum des privaten Partners, der das errichtete Gebäude an den öffentlichen Auftraggeber über eine feste Laufzeit vermietet. Damit der private Partner Eigentum am zu errichtenden Bauwerk erwerben kann, wird ihm ein Bau- oder Nutzungsrecht eingeräumt.

Der private Partner erhält während der Laufzeit ein Entgelt, welches die Miete sowie die Betreiber- und sonstigen Betriebsmittelkosten umfasst. Eine Vollamortisation der Investitionskosten ist in der Regel mit den laufenden Mietzahlungen nicht gegeben, da am Ende der Laufzeit meist auch keine endgültige Eigentumsübertragung vereinbart ist (um die Maastricht-Optimierung einzuhalten), sondern dem öffentlichen Auftraggeber meist eine Kauf- oder Verlängerungsoption eingeräumt wird.

Dieses Modell ist für die öffentliche Hand insbesondere deswegen interessant, weil das Projekt bei richtiger Strukturierung aufgrund der rechtlichen wie auch wirtschaftlichen Eigentümerschaft des privaten Partners samt Risikotragung auf diesen außerbudgetär bzw. „Maastricht-optimiert“ erfolgen kann.

PPP-Erwerbermodell

Auch bei diesem Modell wird der private Partner mit sämtlichen Leistungen von der Planung über den Bau (inklusive Finanzierungsleistung) bis zum laufenden Betrieb (Instandhaltungs- und Facility Management-Leistungen) beauftragt. Der private Partner ist bis zum Ende der Laufzeit Eigentümer des errichteten Objektes.

Im Gegensatz zum PPP-Mietmodell ist beim PPP-Erwerbermodell von Anbeginn an vorgesehen, dass der öffentliche Auftraggeber am Ende der Laufzeit das Eigentum am errichteten Objekt vom privaten Partner, allenfalls nach Zahlung einer festgelegten Abschlusszahlung, erwirbt. Das Erwerbermodell ist daher in seiner Grundstruktur dem Ratenkauf ähnlich. Wenngleich er in zivilrechtlicher Hinsicht erst am Ende der Laufzeit Eigentum erwirbt, wird dem öffentlichen Auftraggeber das wirtschaftliche Eigentum idR (je nach Strukturierung) bereits zuvor zugerechnet. Damit einhergeht, dass eine Maastricht-neutrale Umsetzung meist ausscheidet.

PPP-Konzessionsmodell

Von einem PPP-Konzessionsmodell spricht man dann, wenn das Nachfragerisiko auf den privaten Partner übertragen wird. Der private Partner (Konzessionär) erhält als Vergütung keine direkten Zahlungen von der öffentlichen Hand, sondern stattdessen das Recht zur Verwertung der von ihm erbrachten Leistung (Bauwerk). Dem Konzessionär ist sohin das Recht übertragen, Zahlungen (Gebühren) direkt beim Endnutzer einzuheben, wie beispielsweise Mautgebühren bei Infrastrukturprojekten. Bei einem Schulprojekt ist ein Konzessionsmodell daher schwer umsetzbar, weil eine Vergütung ausschließlich über die Endnutzer (Schüler, Lehrer) nicht in Betracht kommt.

PPP-Gesellschaftsmodell (institutionalisierte PPP)

Eine institutionalisierte PPP ist eine Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und dem privaten Partner, bei der es zu einer gemischtwirtschaftlichen Vergesellschaftung kommt. Das gemeinsam gegründete Unternehmen führt den öffentlichen Auftrag durch. Der öffentliche Auftraggeber ist daher an der das Bauvorhaben verwirklichenden Projektgesellschaft beteiligt. Zur Ausführung des Projektes kann die institutionalisierte PPP mit einem der zuvor angeführten Vertragsmodelle (Inhaber-, Miet-, Erwerber- oder Konzessionsmodell) kombiniert werden. Gründe für die Beteiligung des öffentlichen Auftraggebers an der den Auftrag ausführenden Projektgesellschaft können etwa Informations- und Auskunftsrechte sein, die mit gesellschaftsrechtlichen Beteiligungen einhergehen oder (umsatz)steuerliche Gründe. Eine In-house-Vergabe an eine gemischtwirtschaftliche Tochtergesellschaft scheidet aufgrund der Judikatur des Europäischen Gerichtshofs (derzeit) aus.

Vergaberechtliche Umsetzung der PPP-Modelle

Wie konventionelle Bauprojekte unterliegen auch PPP-Modelle dem BVergG, sodass für PPP-Projekte üblicherweise die Vergaberegeln für Bauaufträge (oder Konzessionen, im Falle des Vorliegens eines Konzessionsmodells) anwendbar sind.

Als anwendbare Verfahren kommen aufgrund der regelmäßig bestehenden Komplexität des jeweiligen Auftrags meist das Verhandlungsverfahren mit vorheriger Bekanntmachung (§ 28 BVergG) oder der wettbewerbliche Dialog (§ 34 BVergG) in Betracht.

Die Europäische Kommission empfiehlt für PPP-Modelle als Verfahrensart den wettbewerblichen Dialog und gibt dieser Verfahrensart grundsätzlich den Vorzug gegenüber dem Verhandlungsverfahren. Denn bei Projekten, bei denen der Auftraggeber objektiv nicht in der Lage ist, die für seinen Auftrag und seine Ziele geeigneten technischen Mittel zu bestimmen, oder das Projekt rechtlich und/oder finanztechnisch zu konzipieren, soll ausschließlich der wettbewerbliche Dialog anwendbar sein.

In Österreich wird neben dem wettbewerb­lichen Dialog auch das Verhandlungsverfahren als zulässig angesehen. Wenn aber der Auftraggeber die zu beschaffende Leistung nicht einmal so weit beschreiben kann, dass vergleichbare Angebote gelegt werden können, dann ist nur die Wahl des wettbewerblichen Dialogs zulässig.

Zusammenfassung

Ausgehend vom jeweiligen Projekt und der gegebenen Zielsetzung können im Rahmen von PPP-Modellen wesentliche Aufgaben auf einen privaten Partner im Rahmen einer langfristigen Zusammenarbeit kosten- und risikooptimiert übertragen werden.

Für den öffentlichen Auftraggeber bleibt dabei eine weitgehende Einflussmöglichkeit auf das Bauprojekt gewahrt.